有關「開羅宣言」與戰後台灣歸屬問題及書寫的商榷
國立政治大學歷史系教授 薛化元
一、前言
近來台派LINE群組，有人持續質疑本人撰寫教科書有關「開羅宣言」的內容（如附圖一）。「開羅宣言」影響戰後台灣歷史發展甚大，歷史課本更曾經長期宣稱戰後根據「開羅宣言」及「波茨坦宣言」，使台灣成為中國的領土。這個現象，在10多年「舊金山和約」成為高中歷史課本的內容，提供根據國際法後，有一定程度的改善，但仍然需要探討，避免過去主張根據「開羅宣言」台灣成為中國領土的錯誤歷史認識。
就台灣而言，原本在1895年隨著馬關條約的履行，由清帝國的一省成為日本的領土。1945年日本宣布投降後，無論是同盟國、日本或是台灣住民都意識到台灣即將脫離日本的殖民統治，但是之後的歷史發展，國內著重現實政治的討論不少，至於從國際法角度切入的歷史探討則起步較晚。反而是在國外，在國際一流期刊或是著名大學出版社出版的，則以陳隆志、Reisman,、Lasswell、彭明敏、黃昭堂等人的研究較早，成果也相當豐碩。在法學界早期以丘宏達的研究最為知名。1999年李登輝總統任內正式發表兩國論以後，則有更多的討論，其中以許宗力等著的《兩國論與台灣國家定位》最具代表性。[1] 至於歷史學探討此一問題的相對較為冷門，討論最多的是林滿紅。[2] 特別在國際法的相關討論上，彭明敏與黃昭堂兩位合著《台湾の法的地位》是難以超越的學術障礙，主要的論題都幾乎有相當清楚的討論。[3]
雖然如此，台灣國家的定位問題，隨著近年來對於一九四五年戰爭以後國民政府派陳儀接收台灣的依據問題，所產生的學術和政治爭議，更顯得多元而分歧。由於網路有前述的質疑，加上2014年「微調課綱」的爭議時，外交部條約司又再強調傳統的論述。再加上長久以來教育內容，也有此一取向。因此，針對傳統論述的檢討，現實上仍有討論的必要。
二、「開羅宣言」的性質
在二次大戰期間盟軍曾經發表兩次有關台灣地位的重要宣言，包括1943年12月1日發表的「開羅宣言」及1945年7月26日由美國總統杜魯門、中華民國國民政府主席蔣介石與大英聯合王國首相邱吉爾具名發表的「波茨坦宣言」，二者都是國民黨統治時期體制內歷史教學說明戰後台灣地位歸屬問題的「標準答案」，也是中華民國統治台灣正當性論述的基礎。就其實而言，所謂的「開羅宣言」是類似一般「聲明」(statement)的性質，檔案的標題也有「新聞公報」（press communique）的字眼。而「波茨坦宣言」則在標題中明示其「公告」(proclamation)的意涵，二者都不具備條約的性質。近年來，國內質疑「開羅宣言」效力的聲音日漸提高，其事實上並沒有由美國、英國、中國「領袖」簽署的問題也日受各方矚目。[4]
就此而言，「開羅宣言」沒有簽署當然是一個重要的歷史事實，然而更重要的是，其中沒有當事國日本的參與，再以美國為例，縱使當時真有簽署，沒有國會批准，也不具正式條約的效力。在歷史上最著名的例子就是凡爾賽和約，威爾遜總統雖然在台灣歷史課本是大家耳熟能詳和會的重要主導者，但是由於國會沒有批准，美國不是凡爾賽和約的簽約國也一直是台灣中學歷史考題的標準答案。
至於「波茨坦宣言」雖然有簽署（邱吉爾與蔣介石當時都在自己的國內，不在波茨坦，而是同意杜魯門代為署名），就美國而言，一樣沒有經過國會批准，不具條約的要件。
三、「開羅宣言」的影響
雖然「開羅宣言」不具條約的效力，但是國民政府在開羅會議中取得美國總統羅斯福的支持，在日本投降以後可以取得台灣及澎湖。因此，於次年4月17日，在中央設計局內設立由陳儀擔任主任委員的台灣調查委員會，進行接收台灣的準備工作。這也是國民政府對台政策轉趨積極的重要開端。
一九四五年八月十五日，日本天皇透過廣播宣佈投降，九月二日日本透過《降伏文書》表明：「余等遵奉日本天皇、日本政府及日本帝國大本營之命令並為其代表，茲接受美、中、英三國政府首領於1945年7月26日在波茨坦所發表，其後又經蘇維埃社會主義共和國聯邦所加入之公告所列舉之條款。」[6] 中華民國外交部的官員認為，這是英、美等同盟國與日本共同承諾台灣將「歸還」中華民國的意思。[7] 就歷史脈絡而言，當時的國際政治氛圍，確實有此一政策走向。問題是，國際政治的走相與後來國際法上條約的規定並不一致，「將」並沒有在後來的對日和約中實現。
就台灣而言，陳儀接收台灣的依據，是聯合國（聯軍）最高統帥麥克阿瑟接受日本投降之後，發佈的第一號命令。[8] 在此一命令中，第一條的a項規定：「位於中國（滿洲除外）、台灣及北緯十六度以北法屬印度支那之前日本國指揮官，以及該地駐屯之所有陸、海、空和後備部隊，向蔣介石大元帥投降。」[9] 麥克阿瑟對於受降地區的劃分，包括中國東北和台灣的接收規定，基本上反應了不具條約要件的「開羅宣言」、「雅爾達密約」中同盟國的政治意向。
一九四五年十月二十五日，中國戰區臺灣省受降典禮在臺北市中山堂舉行，在現實上，臺灣從此歸中華民國國內法統治。不過，這並不代表中華民國的主權及於台灣。
一九四六年一月二十日，臺灣省行政長官公署根據一月十二日行政院的命令，公告臺灣省省民自一九四五年十月二十五日以後回復中國國籍。此一公告充分表現了中華民國的國民政府，在一九四五年日本投降以後，對於臺灣的態度：認為臺灣是中國固有的領土，而且主張隨著戰爭的結束，國民政府接收臺灣是理所當然，不僅臺灣重新回到所謂祖國的懷抱，臺灣的人民也自然應該回復中國的國籍。但是此一行動卻與國際法的常識並不相合。理論上領土的轉移，並不只是以接收、占領為其合法之要件，而必須根據一個正式的國際條約，才能完成領土轉移之正當性；另一方面，在土地上的人民也應該擁有國籍選擇的自由。因此無論是一八七一年普法戰爭以後，德國取得了原來屬於法國的亞爾薩斯和洛林，或是一八九五年中日甲午戰爭以後，日本取得了原屬於清帝國的臺灣，都是以國際條約作為領土轉移的合法性基礎，而原有土地上的人民也都有國籍選擇的權利。而國民政府接收臺灣，並無條約依據，領土的轉移尚有爭議。因此，當國民政府進行此一國籍的宣告之時，國際上便引起英國、美國等國的反對，時任外交部長的王世杰更為此與臺籍民意代表黃國書有書信討論。[10]
根據國史館的檔案，一九四六年八月三十一日英國外交部更致函中華民國駐英大使館：「關於臺灣島之移轉中國事，英國政府以為仍應按照一九四三年十二月一日之「開羅宣言」。同盟國該項宣言之意不能自身將臺灣主權由日本移轉中國，應候與日本訂立和平條約，或其他之正式外交手續而後可。因此，臺灣雖已為中國政府統治，英國政府歉難同意臺灣人民業已恢復中國國籍。」[11]
四、結語
根據前述的討論，不具國際法效力的「開羅宣言」在現實政治上則有相當的影響力，特別是在美國的支持下，而有蔣介石派陳儀來台灣接收。此一接收基本上是戰勝國對戰敗國領土的接收，類似GHQ接收統治日本一般。這點蔣介石也不是完全無知的。我和我的學生算是早期使用的有關蔣介石在1949年1月發給陳誠的電報來討論戰後台灣地位的（我對電報的簡要解釋可參閱《戰後台灣歷史閱覽》），當時擔任中華民國總統的蔣介石指示台灣省主席陳誠，台灣還不是中華民國的領土（國史館最近還介紹此一檔案），也正證明「開羅宣言」沒有在1945年使台灣主權歸屬於中華民國。
至於附圖一對我的指控，首先，我沒寫過國中教科書。至於我在馬英九執政期間主編的高中歷史教科書內容（附圖二，黃線則是HCC-鋼琴家教圖檔所加），也是在審查過程中，堅持「開羅宣言」不是條約，不過，由於美國在開羅會議採取支持國民政府的立場，「開羅宣言」支持戰後中華民國取得台灣，並影響了戰後美國主導對台灣的安排，由蔣介石派員來台受降、接收。這樣的說法，基本上與本文第二部分、第三部分的論證結果是相符的。
總結而言，「開羅宣言」不是正式的國際條約，在國際法上自然不能根據「開羅宣言」使台灣成為中國的一部份。而必須根據條約才能進行台灣的主權轉移。關於實質上是「新聞公報」的「開羅宣言」內容，應該根據史實來解讀，其中交涉的過程關係各方立場的互動、角力固然重要，但最關鍵的還是最後公報的內容（參見附圖三）。
我一向認為戰後台灣主權歸屬問題,也是一個可以根據歷史來討論的學術問題，彭明敏、黃昭堂的經典論著也已經翻譯為中文了，值得大家參考。大家意見不同沒關係，總要根據證據（史料）來論述。但如果意見有所出入，沒有證據就指控不同意見者是「欺騙」或是「中國的走狗」、「被收買」，實在是一種污衊，並不是討論問題的態度。
附圖一
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附圖二、三民高中歷史課本
附圖三 、「開羅宣言」標題明指其為「新聞公報」
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